”點土成金“，讓農(nóng)用地流轉(zhuǎn)出價值

       2014年的兩會，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)顯然成了一大熱點話題，在涉及土地改革領(lǐng)域的各項提案中，與此相關(guān)的提案最為集中。對此，本站記者預(yù)判：“農(nóng)地流轉(zhuǎn)或最先破題”。
      那么，我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)狀況到底如何？國務(wù)院發(fā)展研究中心曾組織人員對此進(jìn)行了摸底調(diào)研，在此我們大農(nóng)戶網(wǎng)專門邀相關(guān)專家詳細(xì)介紹我國現(xiàn)階段農(nóng)用地流轉(zhuǎn)概況，并對部分實例進(jìn)行解讀分析。　　
      農(nóng)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀：農(nóng)用地流轉(zhuǎn)喜憂參半
自1984年中央一號文件為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)打開“門縫”以來，我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)發(fā)展呈加快趨勢，各地紛紛出臺了相應(yīng)的鼓勵政策。但在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了諸如操作不規(guī)范、市場不完善、土地違規(guī)使用等惡性問題。

喜：發(fā)展迅速 形式多樣
      目前，我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴(kuò)大，并呈現(xiàn)加快趨勢，尤其發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的比重更高。這種發(fā)展趨勢有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營，從根本上改變了過去小農(nóng)生產(chǎn)的格局，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
      當(dāng)前，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)主要有5種形式：轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作，其中轉(zhuǎn)包和出租是最主要的流轉(zhuǎn)形式。近年來，股份合作形式，即以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的方式也逐步增加，尤其是在浙江、蘇州、成都、上海、北京周邊等發(fā)達(dá)地區(qū)更多。
      農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新。江蘇省太倉市從09年起探索發(fā)展村集體合作農(nóng)場，在土地股份合作制度基礎(chǔ)上，實行“大承包、小分包”生產(chǎn)經(jīng)營方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制。加入合作農(nóng)場的農(nóng)戶，以土地入股每年可拿租金，資金入股專業(yè)合作社每年可取股金，以勞動加入勞務(wù)合作社每月可領(lǐng)薪金。
      農(nóng)用地流轉(zhuǎn)為農(nóng)民帶來了收益，地租成為農(nóng)業(yè)成本和收益的重要組成部分，呈現(xiàn)出增長較快的特點。但各地農(nóng)用地流轉(zhuǎn)租金差別較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)位較好的地區(qū)流轉(zhuǎn)價格高。

憂：尚待規(guī)范 糾紛時發(fā)
      由于目前我國農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度和支撐體系仍不完善，在流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)了不少相關(guān)問題。如不規(guī)范的自我流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍，引發(fā)了不少糾紛。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場沒有建立，土地資源未能得到有效利用與配置。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，尤其是工商企業(yè)租賃農(nóng)用地后，違規(guī)使用和破壞地力的現(xiàn)象就很多。
      從全國范圍看，地方政府為流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的能力還比較薄弱，市場流轉(zhuǎn)信息溝通也不順暢。雖然一些地區(qū)的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺已逐步建立并相當(dāng)完善，但我國還沒有真正建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序懵懂狀態(tài)。
      另外，流轉(zhuǎn)不規(guī)范也導(dǎo)致了矛盾糾紛經(jīng)常發(fā)生。土地確權(quán)不到位、流轉(zhuǎn)無合同、合同不完備、缺乏利益協(xié)調(diào)機制、強制流轉(zhuǎn)等不規(guī)范行為，極易產(chǎn)生糾紛，并帶來遺留問題。
      盡管農(nóng)民是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人，但流轉(zhuǎn)實踐中，農(nóng)民的主體地位很難得到保障。一些村干部、基層政府以 “土地屬集體” 為名，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。
      再加之農(nóng)業(yè)項目風(fēng)險大、融資困難，導(dǎo)致了培育規(guī)模經(jīng)營主體的難題。當(dāng)前，我國農(nóng)村金融支持不足、農(nóng)業(yè)保險缺乏，難以培育出正規(guī)具規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
      此外，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中還存在流轉(zhuǎn)土地“非糧化”傾向、工商企業(yè)大規(guī)模租賃農(nóng)用地不利于農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)等問題。

實例解讀：
浙江：市場上的大流轉(zhuǎn)模式
      浙江省建立健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場和流轉(zhuǎn)機制，完善政府管理與服務(wù)體制，探索土地做價入股合作社。
      在推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過程中，浙江省對建立健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場工作進(jìn)行了有益的探索。某些地區(qū)建設(shè)了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)供求信息的收集與發(fā)布服務(wù)平臺。例如海鹽縣成立了“農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心”，建立縣級農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，在大廳上通過電子屏幕發(fā)布土地承包經(jīng)營權(quán)的面積、期限、區(qū)位、價格、是否是“季節(jié)性流轉(zhuǎn)”等供求信息。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立 “農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心分中心”，各村成立農(nóng)村農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、合同簽訂與鑒證、政策咨詢、價格指導(dǎo)、糾紛協(xié)調(diào)等全方位的服務(wù)，基本建立了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)有形市場。同時農(nóng)用地流轉(zhuǎn)無形市場也逐步建立，并完善價格形成機制。如入股合作流轉(zhuǎn)鼓勵農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入股收益實行按股保底分紅，按實物作價，提倡以稻谷等實物作價。浙江省提出農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)根據(jù)土地區(qū)位優(yōu)劣、流入戶種植的作物不同、流轉(zhuǎn)期限不同等確定不同的價格，保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益。建立價格調(diào)整機制，以實物收入作價，每隔一定時期進(jìn)行一次調(diào)整，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)收益。
      在加快流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的同時，浙江也探索土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股合作的流轉(zhuǎn)方式。將土地股份合作社納入農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)一管理，解決了工商登記和農(nóng)民土地承包權(quán)益保護(hù)的問題。土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股對象僅限于農(nóng)民專業(yè)合作社。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，經(jīng)營大戶或公司以資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素入股，組成土地合作社。入股土地由合作社經(jīng)營，或?qū)ν獍�給規(guī)模經(jīng)營大戶（公司）經(jīng)營。分紅時，以稻谷等實物收入保底，價格前幾年穩(wěn)定，以后每隔一定時期進(jìn)行一次調(diào)整，調(diào)整幅度以糧價上漲比例為依據(jù)，并將分紅后的剩余收益作為合作社發(fā)展資金。這種做法既保障了入社農(nóng)民的權(quán)益，也促進(jìn)了合作社的發(fā)展壯大。

成都：農(nóng)民權(quán)益得保障模式
      成都市以土地確權(quán)為基礎(chǔ)，尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中的主體地位，流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新。
      成都農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式多樣。農(nóng)民可將土地承包經(jīng)營權(quán)出租給用地企業(yè)或經(jīng)營大戶，用于規(guī)模化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，還可以土地承包經(jīng)營權(quán)入股參與組建土地股份合作社或股份合作制公司，由合作社或公司統(tǒng)一經(jīng)營，或著對外發(fā)包，所有成員共擔(dān)風(fēng)險、共享利益。而對于某些因外出打工而無法耕種，但又不愿放棄自家承包地的農(nóng)民，則可選擇委托代耕，由村集體或農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在保留原承包關(guān)系不變的前提下，將承包地統(tǒng)一組織代耕或重新發(fā)包給他人耕種。
      成都農(nóng)用地流轉(zhuǎn)通常有4方參與，其中有3個市場參與主體和一個政府行為主體。3個市場參與主體中流出主體為農(nóng)戶，流入主體為用地企業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶等，村委會、村民小組和村集體經(jīng)濟(jì)組織起到類似中介的作用，政府行為主體指地方縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。
流轉(zhuǎn)時，村集體將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)集中起來，協(xié)議流轉(zhuǎn)給用地企業(yè)、經(jīng)營大戶，由流入主體支付租金和村集體“工作經(jīng)費”。之后，當(dāng)?shù)卣�府還會按政策給村集體和流入主體以適當(dāng)?shù)莫剟睢?/font>
      在此過程中，4主體形成了良好互動，農(nóng)民的意愿得以尊重，權(quán)益得以保障。
      通過農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，成都形成了糧油、果蔬、花卉苗木、茶葉等為重點的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。通過延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈來發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，政府獲得可觀的稅收。而農(nóng)民也可獲得比種糧等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更高的租金收益。對于流入主體而言，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，經(jīng)營非糧高效農(nóng)業(yè)的效益也有顯著提升。村集體在經(jīng)濟(jì)利益的激勵下，也積極推動流轉(zhuǎn)。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模的村集體還可以獲得來自當(dāng)?shù)卣�府的一次性資金獎勵。

蘇州：大承包與小包干模式
      蘇州市探索形成了以股份合作為主的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)格局、以合作農(nóng)場為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新。
      蘇州探索出的模式可概括為“農(nóng)地股份合作，生產(chǎn)專業(yè)承包”�！稗r(nóng)地股份合作”是指農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)為股份入股，成立農(nóng)地股份合作社，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，按股分紅。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)入股已經(jīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)用地流轉(zhuǎn)的主要形式。在引導(dǎo)農(nóng)地股份合作社發(fā)展的同時，蘇州還支持農(nóng)機合作社和勞務(wù)合作社發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)地、農(nóng)機、農(nóng)業(yè)勞動力3個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的統(tǒng)一。
      農(nóng)地股份合作后，蘇州開始了對“生產(chǎn)專業(yè)承包”經(jīng)營體制的探索。在“農(nóng)地股份合作”基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)化承包，實行“大承包、小包干”生產(chǎn)制度，我們把這種經(jīng)營體制稱之為“生產(chǎn)專業(yè)承包”：合作農(nóng)場由村集體和農(nóng)地股份合作社共同成立，采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并可充分發(fā)揮農(nóng)地、農(nóng)機和勞動力這三大合作形成的規(guī)模優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。
      太倉市城廂鎮(zhèn)東林村是太倉市組建合作農(nóng)場最早的一個村。該村由村集體、勞務(wù)合作社、農(nóng)機合作社聯(lián)合發(fā)起組建合作農(nóng)場，領(lǐng)取農(nóng)民專業(yè)合作社營業(yè)執(zhí)照，村集體出資并統(tǒng)一管理，實行“大承包、小包干”�！按蟪邪�”是指由村集體與兩名分場長，即農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，簽訂承包合同�！靶“�干”是指分場長雇傭農(nóng)場專業(yè)管理人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)場專業(yè)管理人員根據(jù)各自能力來認(rèn)定包干面積。農(nóng)場管理要服從統(tǒng)一的用肥、用藥以及田間管理等標(biāo)準(zhǔn)，并按月考核打分，直接掛鉤結(jié)算。
      “生產(chǎn)專業(yè)承包”制度在實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的同時，通過績效掛鉤等現(xiàn)代管理方式解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的監(jiān)督和激勵問題，極大地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

黑河：規(guī)模里面出效益模式
      黑河市耕地資源豐富、農(nóng)村人均耕地較多，具備農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、機械化、專業(yè)化規(guī)模生產(chǎn)條件。當(dāng)?shù)赝ㄟ^農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。
      近年來，黑河市有很多村莊、合作社和種植大戶開始探索農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的各種實現(xiàn)形式，對于推動耕地規(guī)模經(jīng)營起到了很好的效果。
      北安市東北村農(nóng)民專業(yè)合作社，采取了“農(nóng)民以農(nóng)用地入股實行股份合作”的流轉(zhuǎn)模式。該社成立于2003年，最早由8戶農(nóng)民發(fā)起，后來會員發(fā)展到42戶，經(jīng)營耕地1.2萬畝。合作社實行“統(tǒng)一經(jīng)營，保底分紅”的運作模式、企業(yè)化經(jīng)營管理模式、規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)模式，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營管理會員的耕地，會員按比例分配、上不封頂、多產(chǎn)多分、下保底線。合作社成立由5人構(gòu)成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)耕地的經(jīng)營管理，包括農(nóng)資統(tǒng)一采購、科學(xué)合理耕作、農(nóng)技跟蹤服務(wù)等。
      在農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的同時，黑河市委市政府也出臺鼓勵政策引導(dǎo)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。明確了推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的10項政策措施。主要有：良種補貼資金優(yōu)先用于科學(xué)種田水平高、規(guī)模經(jīng)營達(dá)500畝以上的經(jīng)營主體；對規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)500畝以上的經(jīng)營主體，由縣（市）區(qū)政府爭取資金打一眼機電井，并配套相應(yīng)設(shè)備；農(nóng)機補貼、農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)業(yè)保險、機耕補貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、產(chǎn)糧大縣獎勵資金等也優(yōu)先扶持規(guī)模經(jīng)營主體；對土地全部流轉(zhuǎn)出去農(nóng)戶，優(yōu)先免費培訓(xùn)，優(yōu)先提供就業(yè)機會；對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)出去后自行創(chuàng)業(yè)的，優(yōu)先協(xié)調(diào)貸款。黑河市縣、市、區(qū)政府也都相應(yīng)出臺了推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的政策，并從本級財政、項目上支持農(nóng)用地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。

政策建議：
支持·引導(dǎo)·規(guī)范
      穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，這是農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)，也是維護(hù)農(nóng)民農(nóng)用地流轉(zhuǎn)權(quán)益的保證。積極開展土地確權(quán)工作，進(jìn)一步明晰農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提。
      面對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，政府部門要加強對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理工作，依法支持、引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)用地流轉(zhuǎn)。加快建立健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民提供合同簽訂與簽證服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同文本，規(guī)范流轉(zhuǎn)登記備案制度。嚴(yán)格執(zhí)行依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民對土地承包經(jīng)營的自主權(quán)。同時還須建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機制，依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁。
      同時，政府的作用應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在健全土地法規(guī)，界定土地產(chǎn)權(quán)和制定農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)則上，而不是直接用行政手段來推進(jìn)。而促進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)最有效的方法，則是培育土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。在堅持土地承包關(guān)系長期不變和尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極探索建立“依法、自愿、有償”的市場化農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機制。建立健全農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場定價機制，引導(dǎo)流入流出雙方對農(nóng)用地流轉(zhuǎn)合理定價。完善價格形成機制，建立分類定價機制，保障農(nóng)民收益。
      農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。只有農(nóng)民，才有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。為了保障農(nóng)民的主體地位、合法權(quán)益不受侵犯，必須清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，健全集體參與機制，并明確集體不得變相收取或截留農(nóng)用地流轉(zhuǎn)收益。
      為保障農(nóng)民權(quán)益，減少流轉(zhuǎn)糾紛，還應(yīng)建立合理的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)雙方在流轉(zhuǎn)初期，就應(yīng)制定增值收益分配條款，建立合理收益分享機制，讓農(nóng)民從土地增值中獲得應(yīng)有收益。
      在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展上，應(yīng)支持并規(guī)范農(nóng)地股份合作社發(fā)展，帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新。農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價出資入股合作社，能有效地把土地集中起來、連片開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營，是整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的較好方式。同時，對于土地承包經(jīng)營權(quán)入股合作社可能誘發(fā)的問題與產(chǎn)生的隱患，還應(yīng)該引起重視并及早防范，在法規(guī)和政策文件中作出規(guī)定和說明。
      為降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險，擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模，政府還應(yīng)加大保險、金融、補貼及項目支持力度，促進(jìn)農(nóng)用地適度規(guī)模經(jīng)營。特別是進(jìn)一步加大種植業(yè)保險力度，尤其是對實行規(guī)模經(jīng)營的土地政策傾斜，優(yōu)先納入種植業(yè)保險。有條件的地區(qū)，金融機構(gòu)可以探索建立專門針對農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營的貸款品種，并綜合利用財政貼息、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)擔(dān)保等政策，加快培育農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。
      在推進(jìn)流轉(zhuǎn)工作的同時，還必須解決好流轉(zhuǎn)土地“非糧化”、“非農(nóng)化”的問題。要大力發(fā)展糧食規(guī)模經(jīng)營，降低種糧成本，提高種糧補貼與糧食價格，使得糧食生產(chǎn)有利可圖。并采取嚴(yán)格措施限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。  

挺好的