關(guān)于湖南省土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)研

湖南省農(nóng)業(yè)廳廳長(zhǎng) 田家貴

推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的客觀要求，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入的重要舉措。近幾年來(lái)，湖南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡(jiǎn)稱土地流轉(zhuǎn))的發(fā)展勢(shì)頭明顯加快，至2010年底，全省耕地流轉(zhuǎn)面積980.96萬(wàn)畝，占家庭承包耕地總面積的20.22%，是2008年調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)8.18%的2.5倍。同時(shí)，流轉(zhuǎn)形式多樣化，流轉(zhuǎn)范圍不斷拓寬，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)凸現(xiàn)。為了全面了解、掌握土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)的深層原因和存在的主要問題，探討進(jìn)一步推進(jìn)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策，去年我廳組成專題調(diào)研組，深入長(zhǎng)沙縣、攸縣、沅江市、桂陽(yáng)縣、嘉禾縣和永順縣等6縣市實(shí)地調(diào)研，并形成了一些思考。

　　一、土地流轉(zhuǎn)順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展
　　土地流轉(zhuǎn)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生、發(fā)展。最初的土地流轉(zhuǎn)源于改革開放以來(lái)承包戶之間自發(fā)將小塊承包地進(jìn)行互換、轉(zhuǎn)包等行為。隨著城市化、工業(yè)化的逐步推進(jìn)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和種植大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體不斷產(chǎn)生，加之農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷提高，土地流轉(zhuǎn)從自發(fā)到自覺，模式由單一到多樣，出租、代租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、托管、入股、置換、轉(zhuǎn)讓、反包倒租和土地合作社等流轉(zhuǎn)形式順勢(shì)而為，多極迸發(fā)，其原因突出表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
　　(一)農(nóng)村能人的出現(xiàn)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。最初的土地流轉(zhuǎn)都有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是靠能人來(lái)帶動(dòng)。在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生了一批種植能人、養(yǎng)殖能手，這些人往往具備相對(duì)較高的文化素質(zhì)，掌握了一技之長(zhǎng)，有一定的收入基礎(chǔ)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，他們不滿足于家庭承包經(jīng)營(yíng)規(guī)模，需要更多的土地來(lái)擴(kuò)大生產(chǎn)，逐步推動(dòng)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)。桂陽(yáng)縣城效鄉(xiāng)新村組的許哲清，掌握了一些水果栽培技術(shù)，早在1990年，他以每畝10元的租金承租本村山地35畝，用于種植葡萄和黃花梨，開啟了該村適度規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的先河。2000年許哲清種植水果總產(chǎn)值達(dá)10萬(wàn)元，帶動(dòng)全村9戶受讓230畝土地種植水果。調(diào)查還表明，近幾年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)種植比較效益的下降和外出務(wù)工人員的增加，土地流向種養(yǎng)大戶等農(nóng)村能人的比例呈上升趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全省30畝以上的種糧大戶突破了10萬(wàn)戶，百畝大戶屢見不鮮，千畝大戶不斷涌現(xiàn)，一些地方還出現(xiàn)了萬(wàn)畝大戶，動(dòng)態(tài)性流轉(zhuǎn)土地面積占全省流轉(zhuǎn)土地總面積的30%以上。
　　(二)基層組織積極探索，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)�；鶎咏M織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了重要作用，一些村委干部從本地實(shí)際出發(fā)，積極引導(dǎo)、幫助、探索、試驗(yàn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)。一些地方還實(shí)現(xiàn)了耕地的整組、整村流轉(zhuǎn)。此次調(diào)查的嘉禾縣普滿鄉(xiāng)石角塘村就是這樣的典型。該村有7個(gè)村民小組420戶1203人，全村水田面積820畝，人均僅0.68畝，村里無(wú)礦產(chǎn)資源和村辦企業(yè)，是個(gè)典型的以農(nóng)為主的村莊。隨著改革開放的深入，村民對(duì)生活水平的要求越來(lái)越高，耕種收入已不能滿足人們的需求，于是不少農(nóng)民開始向二、三產(chǎn)業(yè)拓展增收渠道，但土地卻成為外出務(wù)工創(chuàng)收的“絆腳石”，村里出現(xiàn)“人走田荒”的現(xiàn)象。該村村委多方了解原由后，經(jīng)廣泛征求意見，在尊重農(nóng)民自愿的前提下，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。該村第5組先于2003年初召開村民大會(huì)，經(jīng)民主表決，一致同意將原各農(nóng)戶的承包田收歸小組統(tǒng)一組織轉(zhuǎn)包，由小組對(duì)土地進(jìn)行整合，化小為大。在此基礎(chǔ)上，小組把原來(lái)分散的小田，按區(qū)域劃分3～5畝不等的大丘田，再以公開招標(biāo)的方式，由小組農(nóng)戶承租土地。該組因外出打工無(wú)人耕種的承包田全部轉(zhuǎn)包給在家耕種的農(nóng)戶。在第5組的帶動(dòng)下，全村其他小組也先后實(shí)行了這種新型土地流轉(zhuǎn)。2007年石角塘村成為全省第一個(gè)農(nóng)田流轉(zhuǎn)率達(dá)100%的行政村。
　　(三)城市資源流入農(nóng)村，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進(jìn)，社會(huì)資本和城市工商企業(yè)開始到農(nóng)村租賃土地，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，投資農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，領(lǐng)辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。這些新興主體在農(nóng)業(yè)的投資、種植、營(yíng)銷及對(duì)土地的需求等方面與傳統(tǒng)的小農(nóng)截然不同，他們?yōu)檗r(nóng)業(yè)帶來(lái)了資金、技術(shù)、市場(chǎng)和新的組織與經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的深入發(fā)展。長(zhǎng)沙縣是全國(guó)百?gòu)?qiáng)工業(yè)縣，也是農(nóng)業(yè)大縣，近幾年成了城市資本下鄉(xiāng)、工商企業(yè)下鄉(xiāng)、科技成果下鄉(xiāng)和專業(yè)人才下鄉(xiāng)的重要區(qū)域，吸引了大量社會(huì)資本和城市工商企業(yè)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)超過10億元，流轉(zhuǎn)百畝連片土地9.8萬(wàn)畝，帶動(dòng)100多項(xiàng)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和近1000名科技管理人才入駐。其中，長(zhǎng)沙縣北部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積約占全縣規(guī)模土地流轉(zhuǎn)面積的60%，有效推進(jìn)了傳統(tǒng)落后生產(chǎn)方式向現(xiàn)代化集約生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；�大生產(chǎn)的整合，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。地處湘北的桂陽(yáng)縣依靠抓產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，全縣引進(jìn)112家民營(yíng)企業(yè)在138個(gè)村與3萬(wàn)余農(nóng)戶聯(lián)辦金銀花、辣椒、油茶等生產(chǎn)基地達(dá)12萬(wàn)畝。攸縣萬(wàn)豐生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司于2008年6月成立，租賃耕地5100余畝，其中農(nóng)田4500余畝，旱土600畝；與農(nóng)戶合作經(jīng)營(yíng)5500余畝。涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，12個(gè)村，96個(gè)村民小組，2800多戶農(nóng)戶，形成了“公司+高校+基地+農(nóng)戶+市場(chǎng)”的運(yùn)作模式，已產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
　　(四)新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。近幾年，我省農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織得到較快發(fā)展，已產(chǎn)生各種農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織8000多個(gè)，覆蓋農(nóng)戶50多萬(wàn)戶，涉及種植、養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)農(nóng)技、加工、儲(chǔ)運(yùn)等多個(gè)行業(yè)。全省參加農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的會(huì)員占農(nóng)戶比例達(dá)4%以上，流入土地占全省土地流轉(zhuǎn)面積的20%以上。調(diào)查表明，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織已成為我省土地流轉(zhuǎn)的生力軍。攸縣經(jīng)工商注冊(cè)的水稻合作社就有28個(gè)，分布在全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共流入耕地3.48萬(wàn)畝，占該縣土地流轉(zhuǎn)總面積的12%。沅江市艾青大蒜專業(yè)合作社在立新村連片流轉(zhuǎn)土地達(dá)1100畝，其中訂單大蒜生產(chǎn)面積1000畝；該市盧青年于2004年帶頭成立沅江市種糧大戶合作協(xié)會(huì)，當(dāng)年流入土地3200多畝，至2011年共流入土地10000余畝，成為遠(yuǎn)近聞名的土地流入大戶。桂陽(yáng)縣鮮綠蔬菜專業(yè)合作社在四里梅家村、塘市千秋村流入土地200多畝，用于發(fā)展無(wú)公害蔬菜；佳寶油茶合作社流入山地2000畝，主要用于開發(fā)建設(shè)油茶基地，并以每月900～1300元/人的價(jià)格聘請(qǐng)部分土地流出戶做工，農(nóng)戶既有土地租金收入，又可在自己的土地上“打工”創(chuàng)收。
　　(五)農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)的進(jìn)步，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。一方面，專門從事土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)服務(wù)組織有了初步發(fā)展，致力于土地流轉(zhuǎn)信息收集、信托管理、交易促成、手續(xù)代辦等工作，彌補(bǔ)了基層土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)工作力量不足的局面。有些地方的土地流轉(zhuǎn)社會(huì)服務(wù)組織還發(fā)展較快，取得了較好的成效。如2009年4月，沅江市草尾鎮(zhèn)土地托管投資有限公司成立，注冊(cè)資本200萬(wàn)元，主要進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)，當(dāng)年就簽訂信托流轉(zhuǎn)合同14個(gè)，信托流轉(zhuǎn)面積15000多畝，儲(chǔ)備土地4500多畝，涉及農(nóng)戶2300多戶，并通過對(duì)外土地招商，與9位投資主體簽約流出土地15100畝。永順縣芙蓉鎮(zhèn)保坪村還成立了專門為煙農(nóng)服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)牽線搭橋。另一方面，近幾年各地農(nóng)作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)組織的快速涌現(xiàn)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)提供了重要保障。調(diào)研中，很多種糧大戶，特別是“非轉(zhuǎn)農(nóng)”大戶反映，正是有了耕、插、收和管理等社會(huì)服務(wù)組織的全程“護(hù)航”，他們才有信心大規(guī)模流入土地從事糧食規(guī)模生產(chǎn)。
　　(六)政策措施扶持激勵(lì)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。黨的十七屆三中會(huì)以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策措施，對(duì)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了重大影響。湖南省委、省政府就落實(shí)中央精神，專門出臺(tái)了《關(guān)于積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》(湘辦發(fā)[2009]15號(hào))，對(duì)全省土地流轉(zhuǎn)的總體要求、基本原則、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制和完善管理服務(wù)以及落實(shí)組織保障等方面都作了明確規(guī)定。全省各地也紛紛出臺(tái)相應(yīng)措施，從政策、資金等方面對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行引導(dǎo)和扶持，并取得了一些成效。長(zhǎng)沙縣2008年出臺(tái)的《長(zhǎng)沙縣鼓勵(lì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資暫行辦法》規(guī)定，對(duì)通過流轉(zhuǎn)土地新建的符合全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展導(dǎo)向，并經(jīng)主管部門認(rèn)定、批準(zhǔn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，規(guī)模經(jīng)營(yíng)耕地連片在100畝以上的，前三年按每年每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，其中補(bǔ)給投資者每畝200元，補(bǔ)給自主流出土地的農(nóng)戶每畝100元；同時(shí)，對(duì)新辦的現(xiàn)代農(nóng)莊和農(nóng)業(yè)企業(yè)給予一定的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和稅收優(yōu)惠。此舉吸引了大量農(nóng)業(yè)投資主體和農(nóng)戶積極開展土地流轉(zhuǎn)。此次調(diào)查的攸縣、沅江、桂陽(yáng)、嘉禾和永順等地也都出臺(tái)了有關(guān)政策措施，對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了有利影響。
　　二、土地流轉(zhuǎn)面臨許多問題和制約
　　調(diào)查表明，雖然我省土地流轉(zhuǎn)發(fā)展向好，但仍存在很多不可忽視的問題，主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)總體規(guī)模不大、各地土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡、流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新不夠、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等等。主要原因有以下幾方面：
　　(一)農(nóng)民擁有土地的傳統(tǒng)觀念未減。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民對(duì)土地有著深厚的感情，戀土情結(jié)根深蒂固，視承包田為命根子，不愿輕易離開土地，更不愿將土地長(zhǎng)期轉(zhuǎn)包或出租。相當(dāng)一部分農(nóng)民在經(jīng)商務(wù)工后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，特別是國(guó)家免除農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施糧食直補(bǔ)等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策后，農(nóng)民更加擔(dān)心喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策存在認(rèn)識(shí)上的誤解，認(rèn)為流轉(zhuǎn)就是失地，失地就是失權(quán)，因此不愿流轉(zhuǎn)。在傳統(tǒng)觀念支配下，要推進(jìn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的困難不小，因個(gè)別農(nóng)民不愿流出土地而阻礙規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。越是在偏遠(yuǎn)地區(qū)、人多地少地區(qū)，這種現(xiàn)象越為普遍。此次調(diào)查的永順縣地處湘西腹地，2011年耕地流轉(zhuǎn)面積僅為2.55萬(wàn)畝，占全縣耕地總面積的6%，不及全省平均水平的1/3。
　　(二)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)滯后。盡管從中央到地方各級(jí)都要求建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)，2009年湖南省就明確了發(fā)展以縣、鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)為依托的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，力爭(zhēng)到2012年全省2/3以上的縣市區(qū)建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)。此次調(diào)查的6個(gè)縣市，有5個(gè)縣市已經(jīng)成立了土地流轉(zhuǎn)辦公室或服務(wù)中心，有1個(gè)縣正在著手籌建。但這些機(jī)構(gòu)都是在縣農(nóng)經(jīng)管理部門加掛土地流轉(zhuǎn)管理牌子，除桂陽(yáng)縣農(nóng)經(jīng)局增加了2名全額撥款事業(yè)編制外，其他5個(gè)縣市都沒有增加人員和經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前，實(shí)實(shí)在在開展土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作的基層機(jī)構(gòu)并不多，特別在無(wú)人員、經(jīng)費(fèi)保障的情況下，鄉(xiāng)、村兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或工作站的工作職能很難落實(shí)，難以有效開展土地流轉(zhuǎn)信息收集、發(fā)布、合同鑒證和流轉(zhuǎn)行為規(guī)范指導(dǎo)及矛盾調(diào)處等工作。
　　(三)受讓土地經(jīng)營(yíng)承受較大風(fēng)險(xiǎn)。參與調(diào)研座談的土地受讓主體，特別是種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)投資企業(yè)負(fù)責(zé)人普遍反映，參與土地流轉(zhuǎn)、開展規(guī)模經(jīng)營(yíng)存在不少風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是自然風(fēng)險(xiǎn)。盡管近幾年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)有所改善，但農(nóng)業(yè)仍然沒有擺脫“靠天吃飯”的被動(dòng)局面。當(dāng)前，最為突出的一個(gè)問題是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化。很多種植大戶承包的耕地存在著分戶承包、田塊分散，成片租賃的轉(zhuǎn)包難度較大，不便于統(tǒng)一布局和管理，制約發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)。而且，租賃轉(zhuǎn)包的耕地大多數(shù)是低洼灘涂甩畝、旱地墾復(fù)田、廢舊魚池，基礎(chǔ)設(shè)施老化，抗御自然災(zāi)害能力低，再加上近幾年極端異常天氣頻繁，規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨很大自然風(fēng)險(xiǎn)。二是生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。突出表現(xiàn)為近幾年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)增加。近三年種子、化肥、農(nóng)藥、飼料四大塊支出都有較大幅度上漲，2011年種子比上年上漲15%，化肥上漲18.1%，農(nóng)藥上漲15.4%，飼料上漲12.9%。2012年預(yù)計(jì)種子上漲15%以上，化肥農(nóng)藥上漲10%以上。2011年與2010年相比，種子成本畝均增25元、化肥農(nóng)藥增80元、耕作成本增20元，不計(jì)人工成本，每畝共增加125元。用工成本也快速增長(zhǎng)，2011年農(nóng)民請(qǐng)一天工都在100元以上，甚至高達(dá)150元，在農(nóng)資價(jià)格升高、人工成本提高等因素的拉動(dòng)下，機(jī)械化作業(yè)、土地流轉(zhuǎn)等費(fèi)用也上漲迅速，生產(chǎn)成本的增加，導(dǎo)致生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。三是資金風(fēng)險(xiǎn)。主要是資金籌措難，一些種糧大戶反映，現(xiàn)在種一畝雙季稻，物化成本都要500元左右，如果加上請(qǐng)工，費(fèi)用更高，種100畝田就要投入六七萬(wàn)元，但現(xiàn)在農(nóng)村貸款非常因難。四是政策風(fēng)險(xiǎn)。主要集中在土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營(yíng)權(quán)問題上。按照國(guó)家“依法、自愿、有償”的原則，連片流轉(zhuǎn)土地必須做到每家每戶自愿同意。但由于農(nóng)村情況復(fù)雜，有些鄉(xiāng)村干部在少數(shù)村民不同意的情況下“強(qiáng)流硬轉(zhuǎn)”，擅自發(fā)包，從而為土地受讓大戶埋下隱患。一旦遇到諸如2008年金融危機(jī)、農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)的情況，農(nóng)民們手握政策上訪，往往使種糧大戶田沒租失，“雞飛蛋打”。據(jù)一些基層人民法院有關(guān)人士介紹，近幾年來(lái)農(nóng)村土地糾紛案件呈明顯上升趨勢(shì)，其中類似這樣因村民反對(duì)流轉(zhuǎn)，承包合同終止而導(dǎo)致的糾紛占了較大比例。
　　(四)土地流轉(zhuǎn)法律政策尚不配套。突出表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善。在集體土地所有權(quán)主體上，“農(nóng)村集體”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的含義和權(quán)能邊界不清，僅“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村小組經(jīng)濟(jì)組織三類，由于他們?cè)谕恋亟?jīng)營(yíng)中的權(quán)力和責(zé)任劃分不清晰，導(dǎo)致難以承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的重任。同時(shí)，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)民，也不能算嚴(yán)格意義上的土地主人，加上沒有健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度，很多地方尚未開展土地確權(quán)工作，農(nóng)民不敢輕易流出土地。一些地方由于歷史遺留問題形成的權(quán)屬不清、界址不明、糾紛不斷，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。二是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)者權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確。特別是對(duì)造成耕地?fù)p害、拋荒、非農(nóng)化等行為缺乏有效的法律責(zé)任追究。雖然《農(nóng)村土地承包法》第十七條規(guī)定了承包方具有維持土地的農(nóng)業(yè)用途、依法保護(hù)和合理利用土地、不得給土地造成永久性損害等義務(wù)，并在“法律責(zé)任”中規(guī)定了承包方給承包地造成永久性損害的，發(fā)包方有權(quán)制止，并有權(quán)要求承包方賠償由此造成的損失。但在實(shí)際操作中，這條規(guī)定很難落實(shí)，特別是土地流轉(zhuǎn)后，一些種植大戶，尤其是流轉(zhuǎn)期限較短的種植大戶只“種”不“養(yǎng)”、掠奪式經(jīng)營(yíng)，從而導(dǎo)致地力不斷下降。同時(shí)，《土地管理法》規(guī)定，連續(xù)拋荒兩年的，土地原所有者可收回，但對(duì)季節(jié)性拋荒和拋荒一年的，沒有明確制裁辦法。三是法律與政策規(guī)定不協(xié)調(diào)。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確了農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，這是黨中央對(duì)農(nóng)村土地承包期限的最新指導(dǎo)思想，但法律的修改存在明顯的滯后性，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的承包期限仍為30年，《土地管理法》、《物權(quán)法》等其他法律也未作相應(yīng)修訂，很多地方二輪延包期限將屆滿，這使土地流轉(zhuǎn)主體不敢轉(zhuǎn)入也不敢流出，流轉(zhuǎn)機(jī)制發(fā)育不起來(lái)，也限制了對(duì)流轉(zhuǎn)土地的長(zhǎng)期投資和投入。
　　(五)土地流轉(zhuǎn)的審查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制度仍然缺失。當(dāng)前，對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，有些地方盲目追求大規(guī)模、超大規(guī)模流轉(zhuǎn)，個(gè)別地方還出現(xiàn)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)土地的情況，產(chǎn)生了一些不良后果。有些地方土地受讓者經(jīng)營(yíng)不善或粗放經(jīng)營(yíng)，造成土地產(chǎn)出率低和效益低甚至拋荒的情況。同時(shí)，盡管國(guó)家要求對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行依法審查，但國(guó)家沒有出臺(tái)相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)，各地更是普遍缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)審查的科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，特別是對(duì)流轉(zhuǎn)土地用途缺乏實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)管。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著近幾年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大、速度加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系多元化，一些地方出現(xiàn)了改變土地用途的現(xiàn)象，土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”與“非糧化”問題日益突出，特別是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)、城郊區(qū)流轉(zhuǎn)的土地，有的產(chǎn)出率明顯下降，甚至以舉辦“農(nóng)家樂”為名、行圈地之實(shí)，造成“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”特別是“非糧化”傾向，應(yīng)當(dāng)引起高度關(guān)注。
　　三、土地流轉(zhuǎn)需要配套措施和政策
　　推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)是個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系和農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的變革，需要采取一系列有力措施，制訂一系列配套政策。
　　(一)積極培育農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體，使土地流轉(zhuǎn)制度長(zhǎng)久化，讓更多農(nóng)民享受土地集約經(jīng)營(yíng)成果。土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，要求培育扶持新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體。一是要積極培育扶持種植大戶。建議國(guó)家出臺(tái)對(duì)種糧大戶的專門扶持政策，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的種糧大戶，由各級(jí)財(cái)政安排獎(jiǎng)勵(lì)資金給予專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)；在農(nóng)機(jī)具購(gòu)置、農(nóng)田設(shè)施建設(shè)、科技服務(wù)等方面給予重點(diǎn)支持；設(shè)立種糧大戶貸款專項(xiàng)基金，為種糧大戶提供信貸支持；鼓勵(lì)和優(yōu)先種糧大戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并給予適當(dāng)保費(fèi)優(yōu)惠，以降低和減輕種糧大戶的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。二是要積極培育扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。建議國(guó)家加大資金扶持力度，重點(diǎn)扶持一批示范性農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，支持農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織開展信息技術(shù)服務(wù)、成員培訓(xùn)和購(gòu)置加工、儲(chǔ)運(yùn)設(shè)備等。相關(guān)部門在項(xiàng)目安排上，應(yīng)向農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織傾斜。銀信部門特別是農(nóng)村信用社應(yīng)把農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作為信貸支農(nóng)的重點(diǎn)，每年安排一定規(guī)模的貸款，解決合作經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的資金。同時(shí)，要加強(qiáng)規(guī)范管理，重點(diǎn)是理順農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部各方面的相互關(guān)系，完善運(yùn)行機(jī)制，健全保障制度、利益分配機(jī)制和監(jiān)督制衡機(jī)制，促使其規(guī)范運(yùn)行；要強(qiáng)化人才培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人、進(jìn)出口貿(mào)易人才和財(cái)會(huì)人員的培訓(xùn)，形成帶動(dòng)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的骨干隊(duì)伍體系。通過一系列的政策扶持，使農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)一步壯大和發(fā)展。三是要積極培育扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平還不高，很多龍頭企業(yè)與農(nóng)戶、基地之間還停留在簡(jiǎn)單的產(chǎn)品買賣關(guān)系上，遠(yuǎn)沒有形成有機(jī)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在生產(chǎn)、加工、銷售各個(gè)環(huán)節(jié)處于分割狀態(tài)，企業(yè)對(duì)農(nóng)戶的帶動(dòng)能力不強(qiáng)，農(nóng)戶一旦受損，就影響到企業(yè)的發(fā)展。因此，必須把產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)加銷一體化經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和抗擊市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。要突出抓好“一體化”經(jīng)營(yíng)，企業(yè)把農(nóng)民的生產(chǎn)作為第一車間，與農(nóng)戶結(jié)成利益整體，真正實(shí)現(xiàn)利益均沾、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；要鼓勵(lì)農(nóng)民在自主的基礎(chǔ)上，組成不同利益經(jīng)濟(jì)組織，也可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素入股，與龍頭企業(yè)結(jié)成利益共同體，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，使產(chǎn)與銷、企業(yè)與農(nóng)戶形成有機(jī)的結(jié)合，提高企業(yè)抗擊風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，從而推動(dòng)土地相對(duì)集中，提高農(nóng)民的組織化程度和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平。
　　(二)鼓勵(lì)城市資源流入農(nóng)村，使土地流轉(zhuǎn)增活力，讓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌見實(shí)效。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。土地流轉(zhuǎn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市資源“雙向流動(dòng)”的必然選擇和重要契合點(diǎn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局下的土地流轉(zhuǎn)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力流向城市，城市的資本和技術(shù)流向農(nóng)村，幫助農(nóng)村發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資本、技術(shù)及企業(yè)家和土地的結(jié)合，以達(dá)到生產(chǎn)要素的有效利用。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)城市資源流入農(nóng)村，建議國(guó)家加緊制訂相關(guān)具體政策，引導(dǎo)城市的技術(shù)、人才、資金、管理向農(nóng)村流動(dòng)，允許城市工商企業(yè)、事業(yè)組織(具有公共事務(wù)管理職能的組織除外)、社會(huì)團(tuán)體、科技人員帶資金、帶技術(shù)、帶人才到農(nóng)村依法領(lǐng)辦農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)外出務(wù)工經(jīng)商人員帶技術(shù)、帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；鼓勵(lì)縣以下基層干部和科技人員帶薪帶職赴農(nóng)村指導(dǎo)和依法參與土地承包經(jīng)營(yíng)，依法合作開發(fā)農(nóng)村荒山、荒地、荒水、荒灘。
　　(三)完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度，使農(nóng)村勞動(dòng)力有序流轉(zhuǎn)，讓失地農(nóng)民有保障。要在現(xiàn)有農(nóng)村社保和農(nóng)民工待遇保障制度基礎(chǔ)上創(chuàng)新政策措施，統(tǒng)籌解決流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的社會(huì)保障問題。積極探索農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益換社保+財(cái)政補(bǔ)助的新型農(nóng)村養(yǎng)老保障；開展土地流轉(zhuǎn)社保試點(diǎn)，對(duì)將土地流入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)且流轉(zhuǎn)期限在10年以上的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，其養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等繳費(fèi)問題采取政府、企業(yè)、農(nóng)戶按照一定比例分?jǐn)偟霓k法，消除“失地”農(nóng)民的后顧之憂，并在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目安排上，對(duì)此類企業(yè)給予傾斜。同時(shí)，對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，應(yīng)該享受與城市居民同等的就業(yè)、就醫(yī)、子女入學(xué)等社會(huì)服務(wù)待遇；對(duì)進(jìn)城務(wù)工達(dá)一定年限、有一定技能的農(nóng)民工，在醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金、失業(yè)救助等方面，給予與城鎮(zhèn)居民同等待遇。
　　(四)完善管理與服務(wù)，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，讓農(nóng)民放心謀經(jīng)營(yíng)。國(guó)家要充分發(fā)揮政策激勵(lì)和導(dǎo)向作用，出臺(tái)專門的土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，切實(shí)加強(qiáng)管理和服務(wù)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的科學(xué)有序發(fā)展。一是要設(shè)立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼專項(xiàng)。中央和省級(jí)財(cái)政要建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目，對(duì)于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助；對(duì)于依法引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、連片流轉(zhuǎn)100畝以上、農(nóng)民增收效果明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，提升基層政府和基層組織開展土地流轉(zhuǎn)工作的積極性。二是要建立健全土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，工作重點(diǎn)應(yīng)在縣、鄉(xiāng)二級(jí)，建議縣、鄉(xiāng)兩級(jí)都要成立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，至少配備一名專職工作人員，明確工作職責(zé)，撥給工作經(jīng)費(fèi)，履行縣、鄉(xiāng)人民政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的管理和服務(wù)職能，主要提供政策咨詢、土地流轉(zhuǎn)信息交流、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本、土地流轉(zhuǎn)合同鑒證等免費(fèi)服務(wù)。三是要建立健全土地流轉(zhuǎn)工作制度和規(guī)程。各級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)要根據(jù)實(shí)際情況制訂切實(shí)可行的土地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則和各類土地流轉(zhuǎn)具體程序，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。從合同簽訂到履行、從用途變更到糾紛處理、從土地征用到合同終止都要制定詳細(xì)的規(guī)則，確保流轉(zhuǎn)合法合規(guī)，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。四是要建立健全覆蓋縣鄉(xiāng)村三級(jí)的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。每個(gè)村由一名村干部擔(dān)任土地流轉(zhuǎn)信息員，并保證工作經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)收集土地流轉(zhuǎn)供求信息。以村為單位定期收集、報(bào)送和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，與縣級(jí)聯(lián)網(wǎng)或及時(shí)報(bào)送縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。做到全縣動(dòng)態(tài)情況掌握準(zhǔn)確，信息發(fā)布權(quán)威有效。對(duì)于大宗土地流轉(zhuǎn)信息，還可逐步報(bào)送市、省兩級(jí)，擴(kuò)大信息發(fā)布面和權(quán)威性。五是要建立健全土地流轉(zhuǎn)審核評(píng)價(jià)體系。建議國(guó)家抓緊制訂土地流轉(zhuǎn)審核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。審核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展為根本衡量標(biāo)準(zhǔn)，以單位面積的農(nóng)業(yè)(特別是糧食)生產(chǎn)力不降低為核心，嚴(yán)格審查把關(guān)，克服盲目流轉(zhuǎn)。遏制以“農(nóng)家樂”等為名義的圈地行為和其他各種粗放經(jīng)營(yíng)行為，嚴(yán)厲打擊利用土地流轉(zhuǎn)洗錢、惡意搶奪資源、改變農(nóng)業(yè)用途的不法行為。
　　(五)完善土地法律制度，使土地流轉(zhuǎn)有法可依，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利義務(wù)得以規(guī)范。建議修改《農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)期限由“30年”修改為“長(zhǎng)久不變”，并強(qiáng)化對(duì)土地用途的制度約束，明確承包方對(duì)保護(hù)耕地質(zhì)量、確保耕地用途不改變的法律責(zé)任；修改《土地管理法》，對(duì)于依法辦理土地征用手續(xù)的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，因人為因素造成一年以上不耕種的，強(qiáng)制收回，交由原所有者組織耕種，并依法征繳土地荒蕪費(fèi)。同時(shí)，創(chuàng)新法律制度。對(duì)新出現(xiàn)的土地銀行、地票、農(nóng)業(yè)擔(dān)保等，要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)立法，使其有法可依。